湛农函〔2021〕112号（a）
关于市十四届八次会议代表建议第20210023号答复的函
戴军等代表：
你们提出的关于处理好农业农村领域各类土地纠纷的建议收悉。经综合市自然资源局意见，现答复如下：
诚然，由于历史、群众法制观念等原因，农村土地各类纠纷存量较大，诸如村与村之间土地边界纠纷、村与农场等有关单位土地边界纠纷、征地纠纷、土地承包纠纷、宅基地纠纷、户内承包地纠纷等多种类型的农村土地纠纷，错综复杂，严重影响发农村社会稳定，阻碍了乡村振兴战略实施。为此，自然资源、农业农村等部门和乡镇政府积极履行职责，采取有力措施，强化农村土地调处工作，确保农村社会稳定。
一、明确职责，协力化解农村土地纠纷。农村土地，从所有权方面来看，绝大部分农村土地属农民集体所有，草地、滩涂等少部分农村土地属国家所有。属国家所有的农村地，其使用权也归农民集体。从土地分类来看，农村土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等；建设用地指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地。
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《广东省信访条例》等相关法律法规政策的规定，自然资源部门负责农村土地管理和监督工作，负责城乡规划、土地征收和除农村宅基地范围外的其他农村土地违法用地查处工作；农业农村部门负责农村土地承包关系指导、监督和服务工作，2020年起负责农村宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理的指导工作；乡镇政府按照属地管理原则负责所有农村土地纠纷的具体调处工作。
因此，涉及农村土地所有权的村与村之间土地边界纠纷、村与农场等有关单位土地边界纠纷、征地纠纷等农村土地纠纷，其调处职能属于自然资源部门；农村土地承包关系纠纷和宅基地分配使用纠纷，其指导调处职能属于农业农村部门；户内（家庭）承包地纠纷由户内成员自行协商解决、协商不成的可通过相关法律途径寻求解决。并不是所有的农村土地纠纷调处职能均属农业农村部门。
二、推进普法宣传，提高农民群众法律意识。近年以来，我市自然资源、农业农村部门按照“谁履法、谁普法”的原则，分别组织开展了多形式、多层次、广覆盖的普法宣传活动，切实提高农民群众法律意识，提高农民群众通过法律途径维护自身合法权益技能。如2020年，市自然资源局通过广播电视、报纸和微信公众号等媒体平台，利用“世界地球日”“土地日”“宪法宣传日”等宣传日，对《土地管理法》进行宣传，使之家喻户晓，同时接受社会群众的咨询。为加强宣传和学习新《土地管理法》，市自然资源局还举办普法培训班，请岭南师范学院专家学者进行授课，结合新《土地管理法》进行讲解，提高干部职工执法用法水平。市农业农村局出台了《2020年度湛江市农业农村局法治政府建设实施方案》《2020年湛江市农业农村系统普法工作要点》《普法责任清单》和《湛江市农业农村局2020年“宪法进农村”主题活动方案》，结合“宪法宣传周”和“全国交通安全日”主题活动，深入开展涉农普法宣传，印发了全市宣传方案1份，开展法律进农村活动10场，悬挂普法宣传横幅、标语、展板100多条（块），开展宪法宣誓活动1场，分发法治宣传资料1000余份，接受农民群众法制咨询500多人次。同时还利用农资和农机下乡活动、安全生产月现场活动、南海伏季休渔期、渔业资源增殖放流活动、扶贫济困日、春冬种现场大会、执法各专项活动、农博会、种博会等重大活动开展普法宣传，利用“互联网 农业法治宣传”模式，通过农业部门门户网站、农业政务微博、农业公众号等新媒体和网络平台普法宣传，努力将“三农”法律法规带入千家万户，打通普法宣传的最后一公里。全年共开展普法活动4次，悬挂普法宣传横幅、标语、展板300多条（块），开展普法讲座、观看普法视频4场，分发法治宣传资料2000余份，接受农民群众法制咨询1000多人次。
三、自然资源部门积极履职，化解农村土地纠纷。一是推进农村土地所有权确权登记发证，明晰农村集体土地边界。2011年，自然资源部门根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178）精神和中央、省的统一部署，组织开展了农村土地所有权确权工作，进一步明晰农村集体土地所有权，为化解村与村之间土地边界纠纷和村与农场等有关单位土地边界纠纷问题提供了法律依据。至2013年，我市农村土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。然而，由于当时农村土地所有权确权登记发证制度设计存在缺陷，导致未能将所有农村土地确权到村民小组（个别边界不清的村庄只确权到村委会一级），个别村民小组之间土地边界不清问题仍然存在。二是推进农村宅基地和农房“房地一体”农村不动产确权，明晰农村群众不动产权属。2020年，自然资源部门根据中央和省的统一部署，以“总登记”方式对全市符合确权登记发证条件的农村宅基地使用权及其地上房屋所有权、集体建设用地使用权及地上建（构）筑物所有权进行统一确权登记并颁发不动产权证书，明晰农村不动产权属，厘清历史遗留的农村宅基地纠纷问题。截至2021年3月底，全市应完成“房地一体”权籍调查宗地200.32万宗，已完成权籍调查157.04万宗，完成比例为78.18%；全市应登记发证宗地数74.37万宗，已完成登记发证宗地26.63万宗，登记发证率35.81%。目前，我市“房地一体”确权仍在推进中。三是出台完善土地征收政策，规范土地征收行为。2021年5月，市政府印发了《湛江市人民政府关于进一步加强征地拆迁管理工作的通知》，明确了征地拆迁实施主体、各级各部门职责和征地拆迁过程中矛盾纠纷调处机制、征地程序、征地补偿标准、征地经费及资金管理、奖罚机制等，为规范征地行为、化解征地过程中出现的各类矛盾纠纷调处提供了政策依据。四是加强矛盾纠纷化解，维护农村社会稳定。围绕“化解矛盾，案结事了，定纷止争，和谐共处”目标，压实责任，主动作为，扎实开展农村土地纠纷调处工作。其一，结合信访维稳工作，对一些矛盾激烈容易引发群体性冲突、越级上访的农村土地纠纷信访案件，实行领导包案负责制，明确县、镇两级政府、相关职能部门的责任人和处理期限，层层压实责任，采取有力措施，把矛盾化解在基层。其二，结合“深排查、大化解”和村（社区）“两委”换届工作，对涉土领域矛盾纠纷问题开展排查，认真梳理风险隐患较大、群众反映强烈、矛盾尖锐突出的重点个案13宗，采取“一案一策一专班”，集中力量开展化解行动，目前13宗重点个案均已落实稳控、化解工作措施，情况基本可控。其三，按照“以防为主，积极调处，排调结合”方针，对这些历史积案进行分门别类开展调处工作，从查源头、重调查、核证据、细化解等环节入手，并根据我市农村风俗习惯实际情况，综合运用行政、法律、调解等手段，依法依规化解矛盾纠纷。对确实处理不了的案件，落实稳控措施，确保不发生群体性冲突事件，维护农村和谐稳定。
四、农业农村部门主动发力，力克农村土地纠纷。一是构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，为农村土地纠纷化解创造条件。近年来，我市农业农村部门积极组织贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，建立健全县、镇、村三级农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，努力化解农村土地承包经营纠纷，维护农村社会稳定。据统计，全市所有县（市、区）均成立了农村土地承包经营仲裁委员会，全市仲裁委员会成员共144人，全市聘请仲裁员共215人；全市110个乡镇均成立了乡镇农村土地承包经营纠纷调解委员会或将农村土地承包经营纠纷调解工作纳入乡镇人民调解委员会调解范畴，全市配备调解员达568名；全市90%以上的行政村均成立了调解小组，共1750个，指定调解员4594名。二是牵头建立完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体制，推进乡村治理水平现代化。我市相继制定出台了《中共湛江市委办公室 湛江市人民政府办公室印发<湛江市乡村振兴战略实施方案（2018-2020年）>的通知》（湛委办发电〔2018〕10号）、《关于印发<湛江市加强和改进乡村治理的行动方案>的通知》（湛乡村振兴组〔2020〕5号）、《湛江市贯彻落实<广东省加强党的基层组织建设三年行动计划（2018-2020年）>的实施方案》（湛办发〔2018〕12号）、《关于开展基层党建规范提质行动的方案》（湛委办〔2017〕2号）、《关于建立村（社区）小微权力清单的通知》（湛组通〔2018〕166号）、《关于建立市领导挂点整顿软弱涣散村党组织制度的通知》（湛组通〔2018〕136号）、《湛江市民政局关于规范村规民约和居民公约监督以及奖惩机制的通知》（湛民基〔2020〕12号）、《中共湛江市委 湛江市人民政府关于全面创建平安湛江的实施意见》（湛发〔2012〕15号）、《关于开展新时代文明实践中心建设的通知》（湛文明办〔2018〕65号）等一系列的政策文件，建立健全各种组织领导机构和乡村矛盾纠纷化解机制，建立完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体制，积极推进村规民约修订、扫黑除恶斗争和实施市县镇村四级文明联创活动，推动乡村治理现代化。据统计，目前我市县镇村四级已建立2066个综治中心，划分综治网格9485个，配备网格员9876名。2020年共上报处置网格事件169283宗，已办结168451宗，办结率99.51%；到2020年10月底，全市全部1965个村（社区）全部完成了规约修订完善。其中，218条省定贫困村、26条“红色村”（含2条省定“红色村”）、1126条苏区老区村、26条涉黑涉恶和问题村（社区）已于2019年100%完成村规民约和居民公约的修订完善工作；2020年，全市共打掉黑社会性质组织4个，恶势力犯罪集团30个，一般恶势力犯罪团伙69个，查封冻结扣押涉案资产1.8337亿余元。全市共侦破涉黑恶刑事案件1671宗，刑事拘留涉黑恶犯罪嫌疑人2684人，逮捕1842人；2020年，全市各级人民调解组织调解纠纷19200件，调解成功18990件，调解成功率98.9%，排查发现纠纷3676件，预防纠纷2772件；我市已有国家、省、市级试点共7个，已建成新时代文明实践中心（所、站）1908个，依托理论宣讲等4349个服务平台，常态化开展各类文明实践活动。成立文明实践志愿服务队2389支，志愿者约30万人，推出服务项目397项，累计开展各类活动6.2万场次，参与人数达294万余人。全市共建成文明村镇共1646个，文明村镇综合覆盖率为95.7%，其中文明村1564个覆盖率95.6%，文明镇82个覆盖率97.6%。三是积极开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁，化解农村社会矛盾。据统计，2020年，全市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会共受理案件17宗，其中通过调解处理16宗，仲裁1宗。四是启动农村宅基地审批，化解新增农村宅基地分配纠纷。新《土地管理法》施行以后，我市农业农村部门积极履行职责，在省农村宅基地管理立法工作未完成情况下，2020年9月，联合市自然资源局下发了《关于加强农村宅基地审批管理工作的通知》，并下发了《湛江市农村宅基地和农房（规划许可）审批流程指导意见》，对村庄规划、申请条件、申批程序、审批结果、投诉举报“五公开”和申请审查、批准后丈量批放、住宅建成后核查“三到场”等监管制度进行了明确，指导各地规范开展农村宅基地审批工作，规范农房新建行为。为探索农村宅基地审批工作经验，市农业农村局选取了遂溪县杨柑镇和雷州市唐家镇两个乡镇政府积极、群众基础较好的乡镇先行开展农村宅基地审批试点。并依托试点工作经验，2021年4月12日，市农业农村局在遂溪县杨柑镇组织召开了全市农村宅基地审批现场会，部署启动全市农村宅基地审批工作。截至目前止，全市已受理农村宅基地审批150多宗，已审批农村宅基地25宗。
今后，自然资源、农业农村部门将进一步负起工作职责，主动担当，积极作为，分工协作，落实工作措施，指导县、镇政府依法依规推进农村土地纠纷调处工作，维护农村社会稳定，推助乡村振兴。
专此答复，诚挚感谢你们对农业农村局工作的关心支持。
（分管领导：梁孟明，经办人：文权胜，联系电话：3220031）
湛江市农业农村局
2021年5月31日
公开方式：主动公开
抄送：市人大常委会选联工委及相关督办工委、市政府办公室。